欧盟欲设这项制度，碳关税真的来了吗？中国应如何应对？

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碳关税一直充满争议。支持者认为碳关税可以减少碳泄漏风险，反对者认为碳关税是变相的贸易保护主义。

碳关税究竟如何正式推行，具体形式、覆盖范围以及收益使用等都在讨论中。2021年3月10日，欧洲议会投票通过设立“碳边界调节机制”的决议，绿色国际贸易壁垒可能成为长期趋势，中国也应未雨绸缪，提前做好应对之策。

如果碳关税推行，欧盟首批纳入的行业可能包括钢铁和水泥。（视觉中国/图）

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陈美安（绿色创新发展中心高级分析师）

谭秀杰（武汉大学国际问题研究院副教授） 

碳中和的话题正被中国人热议之时，2021年3月10日，欧洲议会投票通过设立“碳边界调节机制”的决议。

“碳边界调节机制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下简称CBAM）更通俗的说法为碳关税，指在实施国内碳定价体系的基础上，要求进口或出口的高碳产品缴纳或退还相应的税或碳配额。

推行碳关税主要理由是减少碳泄漏，维护境内企业的竞争力。碳泄漏是指在执行严格气候政策国家之外，其他国家碳排放增加的现象，主要的泄漏渠道是碳密集行业将产业和排放向气候政策宽松的国家和地区转移，从而抵消了严格气候政策的减排效果。严格的气候政策也会影响国内碳密集型行业的国际竞争力，使得气候政策宽容国家的进口产品更受欢迎。

碳关税的讨论由来已久，在不同国家被多次提及，但是并未付诸实施。欧盟的最新进展再次引起大家对碳关税的关注。这一次，碳关税真的来了吗？ 

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欧美碳关税：频繁讨论，尚未落地

在国际气候谈判启动之初，碳关税就已经开始讨论。但该措施一直充满争议，支持者认为碳关税可以减少碳泄漏风险，反对者认为碳关税是变相的贸易保护主义。碳关税的政策讨论集中在欧美地区，欧盟在2005年开展碳排放权交易以后，就曾讨论碳关税立法。

最开始的讨论中，一份针对欧盟碳市场第三阶段（2013-2020）的非正式提议中，提出对进口产品设定碳配额。2016年，法国也提出将高碳排放的进口产品纳入到欧盟碳市场管理。

十多年间，讨论从非正式的提议变成了正式文件。在新上任的欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩的推动下，欧盟委员会2019年末发布的绿色新政中，CBAM被列入核心内容，要求对特定行业设立，设计将遵循WTO规则。

随后，欧盟在2020年3月发布了初期影响评估报告并公开征求意见，内容包括 CBAM采取的政策工具、对含碳产品的碳定价方法以及覆盖的行业等。

欧盟获得多方反馈，意见集中在CBAM如何与欧盟现有的防止碳泄漏措施兼容。例如欧洲制造业联盟AEGIS Europe明确表示，已有的遏制碳泄漏措施包括碳市场免费配额和对用电大户电价补贴，担心CBAM和这些政策不能共存。

在经过一系列反馈后，2021年3月，欧洲议会举行的大会通过了设立CBAM的决议，尽管决议没有强制性的法律效力，但被视为CBAM迈入立法程序的重要一步。此外，欧盟委员会计划将在2021年的6月公布CBAM提案细则。

欧盟CBAM路线图

美国在联邦及州政府层面都有对CBAM的讨论。在联邦政府层面，由于美国的制度设计，在参众两院分别有多个气候议案提到碳关税，但一直未获得两院通过。

第一份议案是2007年在美国参议院提出的低碳经济法案，但是并未获得参议院支持。2009年，一份名为“美国清洁能源与安全法案”在众议院获得通过，但是也未能得到参议院的支持。此外，2019年在众议院进行讨论的“绿色新政”议案中，CBAM被纳入其中，但此议案仍然没能在参议院通过。

近期，新当选的美国总统拜登在其竞选时也提到了CBAM。拜登在其关于环境和能源的竞选纲领中提出，将对来自没有碳减排约束国家的碳密集产品征收碳边界调节费（carbon adjustment fee）。

在州政府的层面，推动CBAM最积极的是气候政策激进的加州政府。加州在2012年启动了加州碳市场。同样出于对碳泄漏的考虑，加州空气资源委员会曾建议在高碳泄漏风险的水泥行业实施CBAM。尽管CBAM目前仍未在加州实施，但是加州2017通过的AB398议案要求，加州空气资源委员会在2025年底提交的防止碳泄漏措施的政策建议要包括CBAM，这意味着CBAM在未来仍有可能被采纳。

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碳关税怎么征收？

碳关税究竟如何正式推行，具体形式、覆盖范围以及收益使用等都在讨论中。

欧盟在CBAM初期评估报告中提到了三种CBAM可能的实施方式：

1）对进口产品征收碳关税：进口产品的生产商将需要为其产品的排放支付费用； 2）对终端用户征税：同一产品，本地生产和进口同时征收碳税； 3）将欧盟碳市场的覆盖范围扩大，要求来自没有减排政策国家的进口产品购买碳配额。

近期欧盟关于CBAM的讨论显示，方案3被认为是最有可能采取的方式。例如欧盟目前讨论的CBAM实施方案——“名义碳市场”（notional ETS）, 碳关税征收标准将基于欧盟碳市场的碳价和进口产品在欧盟同类产品的碳排放基准。

关于行业的覆盖范围，欧盟委员会的贸易保护主任提到，首批纳入的行业可能包括钢铁和水泥——两者的碳泄漏比较严重。但是欧盟内部的高碳行业也对此表示了疑虑，担心CBAM的实施让其中已经被欧盟碳市场覆盖的行业失去免费配额，导致这些行业失去竞争优势，并对欧盟能否合理计算产品碳强度以及碳排放基准设定表示了关注。

如果碳关税推行，欧盟首批纳入的行业可能包括钢铁和水泥。（新华社/图）

据欧盟的估算，CBAM 的实施将带来每年50亿-140亿欧元的收入，如何使用这笔收入成为焦点。在欧盟早前提交的经济复苏计划中，曾提出将收入用于支付部分复苏计划下的借款，但有争议担忧CBAM成为财政收入的来源而不是被用来支撑低碳转型发展，最终这一计划未能通过。

类似的，尽管美国在CBAM上已经有不少的政策和研究讨论，但是官方对于如何征收碳关税也还没有形成具体的方案。加州空气资源委员会建议从高碳泄漏风险的水泥行业开始，对来自其他州和国家的水泥产品实施CBAM，并提出了3种基于加州碳市场基础的实施方案：

1）将进口产品纳入加州碳市场管理； 2）直接按照加州碳市场的碳价，对没有碳减排管制地区的进口产品征税； 3）对进口产品建立一个独立的类似碳市场的配额分配机制。

美国从2009年开始的对企业碳排放数据的收集也可以为CBAM的实施提供数据支撑。但是由于美国联邦层面并没有类似欧盟的统一碳市场，因此CBAM在政策实施可行性上面临更多的挑战。

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征收碳关税符合WTO 的要求吗？

即便细则已经确定，CBAM获得通过所需时间也存在较大不确定性。尽管欧盟明确在2021年6月将提出CBAM的实施提案，但是方案1中的碳关税或者是方案2中的对终端用户征收统一的碳税，都需要欧盟议会的一致通过，而方案3的征收标准“基于欧盟碳市场”来设定，也需要在欧盟议会获得绝大多支持才能通过。

美国并未建立全国性碳市场或碳税，推行CBAM存在现实困难。奥巴马时期，参众两院分别提交过多个包括CBAM的气候法案，但均未获得通过。拜登政府将气候危机置于美国外交政策与国家安全的中心，也许将让会加速CBAM的进展。

但值得注意的是，围绕CBAM，一个核心问题是如何确保CBAM与WTO的兼容性。WTO机制下与CBAM 相关的主要条款是其关贸总协定（GATT）中已经明确的非歧视性原则。

在非歧视原则下，进口商品必须得到不低于“同类”国内商品的待遇，并且在“同类”商品之间应不存在基于原产国的歧视。因此，在非歧视原则的要求下，CBAM 不能由于原产国与国内政策的差异，而对原产国的同类产品施加关税。

但是GATT还允许在基于气候变化以及自然资源保护情况下采取歧视性措施，即豁免政策。如果CBAM以碳泄漏作为出发点，考量气候变化，则可能获得豁免而采取歧视性的政策。

此外，WTO下的《补贴与反补贴措施协定》中的补贴法禁止任何形式的补贴，同时允许对成员经济体采取的补贴提起诉讼。CBAM如果用在出口产品上，且补贴超过该产品在本地区销售的成本，则将被视为不当的出口补贴而被禁止。这些讨论都需要CBAM在机制设计上进行考虑，否则将可能引起国际贸易争端。

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中国需未雨绸缪

中国是欧盟与美国进口产品的主要生产国，CBAM的实施对中欧和中美贸易所带来的影响不可忽视。随着欧盟稳步推进CBAM立法进程，尽管最终实施仍有不确定性，但是绿色国际贸易壁垒可能成为长期趋势，因此中国也应未雨绸缪，提前做好应对之策。

国家层面，中国可以通过完善以碳市场为主的碳定价机制，为中国应对CBAM提供更多支持。欧盟采取CBAM的主要原因之一是担心其他国家气候政策宽松，导致碳泄漏。而中国已经展开的全国碳市场和试点碳市场，国内碳密集型行业也面临减排成本和转型压力，中欧双方就应该相互避免采用碳关税。

另一方面，完善碳市场机制也可以让面临CBAM减排压力的企业提前做好准备。例如更活跃的碳市场可以让碳价更好地反映市场供需，提高企业的碳价意识，并且也让碳价最终能够在企业的成本中得到体现。

当然，中国在碳市场建设时也需要考虑其对易受贸易冲击行业的影响，可以参照欧盟和美国的做法，在未来逐步提高拍卖比例的同时，对易受贸易冲击行业继续免费分配部分配额。此外，中国碳市场机制的设计和运行可以参考欧盟的方式，对碳市场进行定期评估，在出现类CBAM的情况下，及时反馈和调整，来确保碳市场覆盖下企业的减排和竞争力的维持。

随着国家2030年碳达峰和2060年碳中和气候目标的提出，中国很多企业也纷纷响应并提出了碳中和的战略，在制定和选择合适的减排路径来实现低碳发展，同时也可以为CBAM的到来做好准备。例如通过对企业碳排放数据进行监测和核算，采取减排行动和技术改造，降低产品的能耗与排放，在面对类似CBAM 的贸易壁垒时，不因碳排放因素而影响其在海外市场的发展。

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参考文献

[1] Mehling, M. A., Van Asselt, H., Das, K.,Droege, S., & Verkuijl, C. (2019). Designing border carbon adjustments forenhanced climate action. American Journal of International Law, 113(3),433–481. 

[2] Allianz research. (2020). Europeanclimate policy goes global. 

[3] Cosbey, A., Droege, S., Fischer, C.,Reinaud, J., Stephenson, J., Weischer, L., & Wooders, P. (2012). A Guidefor the Concerned: Guidance on the elaboration and implementation of bordercarbon adjustment.

编辑 视觉|汪韬 

记得加小千为星标，不遗失彼此。本文首发于2021年3月15日《南方周末》。原创作品，欢迎转载，转载请与后台联系。

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